Управление - Эпоха реформ Петра Великого - Образование Российской империи

§ 111. Управление. В Московской Руси система управления отличалась значительною простотою. Во главе всех дел стояла боярская дума, в которой бояре и думные люди, в присутствии царя и без него одинаково, слушали дела и "приговаривали", причем боярский приговор "по государеву указу" обращался в закон. Под руководством думы действовали приказы (§§ 55, 72), которые ведали либо определенный круг дел (Посольский приказ – внешние сношения, Разряд – военные дела), либо определенный круг лиц (Стрелецкий приказ – стрельцов, Холопий приказ – зависимых людей), либо, наконец, определенную часть государства (Казанский дворец, Сибирский приказ). Всех приказов было до 40; в них сидели бояре и дьяки (секретари) – сколько было нужно по количеству дел. Между приказами были распределены все города с их уездами. В каждом городе сидел воевода, а иногда вместо него губной староста (§ 78). Воеводы управляли городом и уездом, причем под их ведением находились выборные власти: земские старосты у тяглых людей иокладчики у дворян и детей боярских. Первые из них собирали подати, а вторые вели учет служилым людям.

Петр Великий перестал созывать боярскую думу и все важнейшие дела и законы обсуждал сам, в своем "кабинете" (то есть в собственной канцелярии), с доверенными лицами и любимцами. Эти лица, однако, не составляли собою никакого учреждения, так что старая законодательная боярская дума осталась без всякой замены. Считалось, что всякий закон исходит прямо от лица государя. Для руководства же всем управлением и для высшего суда Петр в 1711 году учредил правительствующий сенат. Сенат, состоявший из небольшого числа государем назначаемых лиц, сам не мог издавать законов; он только обнародовал данные ему государем законы и указы; следил за правильностью и законностью действий администрации и решал те дела, административные и судебные, которые затрудняли низшую администрацию или же доходили до сената по жалобам. При сенате Петр учредил в 1722 году особую прокуратуру для надзора за законностью действий администрации. Ее начальник, генерал-прокурор, имел контроль над самим сенатом, был в сенате "оком государевым" и служил посредником между государем и сенатом. Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры и прокуроры, состоявшие для надзора при других учреждениях в столице и провинции. Сверх явного надзора, Петром был учрежден при сенате еще и тайный присмотр: под начальством генерал– и обер-фискалов везде существовали фискалы, обязанные "тайно проведывать, доносить и обличать" злоупотребления должностных лиц^[104].

Взамен старых приказов с 1718 года стали действовать коллегии, из которых каждая имела определенный круг дел. Всех коллегий считали 12. Из них три было "главных", или "государственных" (военная, морская, иностранных дел); три коллегии ведали финансы (камер-коллегия ведала доходы, штатс-коллегия – расходы, ревизион-коллегия – контроль); три коллегии ведали торговлю и промышленность (коммерц-коллегия, мануфактур-коллегия и берг-коллегия). Остальные были: юстиц-коллегия, ведавшая надзор за судами; главный магистрат, ведавший города; духовная коллегия, или синод, управлявший церковными делами. В каждой коллегии дела обсуждались и решались присутствием (из президента, вице-президента, коллежских советников и асессоров), а исполнялись канцелярией (под начальством коллежских секретарей). Такой состав и тип учреждений был заимствован из‑за границы. Петр твердо верил, что коллегиальный способ ведения дел есть наилучший.

В 1708 году Петр впервые ввел в своем государстве деление на губернии. По нескольку прежних уездов соединялись в "провинцию", а несколько провинций – в "губернию". Сначала было образовано 8 губерний, а затем число их стало постепенно расти. Во главе губернии стоял губернатор (или генерал-губернатор), подчиненный сенату; во главе провинций и уездов – воеводы (по-новому – "коменданты"), при них состояли выборные от дворян, ландраты, позже – земские комиссары, помогавшие им в управлении как общим советом, так и порознь в уездах. В губерниях действовали новые "надворные суды". Надобно сказать, что Петру Великому не удалось водворить в управлении губерний однообразный порядок и вполне провести предположенную систему; поэтому и при нем, и после его смерти в местном управлении России господствовал некоторый хаос.